「占领中环」运动举行了三轮商讨日，其间发起人从民间众多普选方案中筛选出15 个方案，再由占中支持者筛选出3 个方案，进行「全民投票」，结果选出真普联的三轨方案。其实最后入围的3 个方案全都要求特首选举要有公民提名，反对《基本法》所列明的提名程序规定，理由是要符合「国际标准」。问题是：公民提名国家元首或政府首脑真的是国际标准吗？

公民提名非民主必要元素

前联合国大会会议主席耶雷米奇早前来港时就指出，不同地方有不同的历史和体制，难以为民主制度订立一个标准。尤其是提名方法方面，各国都有不同的做法。在议会制国家，推举及罢免首相或总理的权力由执政党所拥有。虽然执政党从议会选举得到民意授权，但是选民并非直接参与行政首长的推举过程。

有总统选举的国家，也不是全部有公民提名。例如法国总统候选人须获得500 名来自至少30 个省的民选代表提名，而且一个省份的提名不能多于50 个。又例如爱尔兰总统选举，提名方法只有3 个：一是取得20 个国会议员提名，二是取得4 个地方议会大多数支持，还有就是前任总统竞逐连任可自行提名。由此可见，公民提名并非民主政府首脑选举的必要条件。与投票权不同，提名权不一定是普及的。

公民提名实质作用有限

在总统选举设有公民提名作为「第二轨」的国家，公民提名的实际作用也往往有限，尤其在总统有实权的国家如美国、南韩，主要总统候选人大多经政党提名，真正透过公民提名取得参选资格的候选人就算有，也通常缺乏实质胜算，公民提名只是聊备一格。

例如，在美国，历届独立或第三方候选人的得票率大多不超过5%，自1912 年前共和党总统Theodore Roosevelt 以Progressive Party 候选人身分参选获得27.4%选票以来，成绩最佳的第三方候选人只有得州工业家Ross Perot。Ross Perot在1992 年美国总统竞选中以独立候选人身分参选，凭着庞大财力，动员足够人数提名，在50 个州以及华盛顿哥伦比亚特区成为候选人，他为争取在各州参选，花费1800 万美元，可见美国公民提名的难度之高。最后他在大选时所得的普选票只占18.91%，而且由于得票分散在各州，连一张选举人票也拿不到。

另外，值得注意的是，不少设有公民提名，而且提名门槛较低的国家，例如只需6000 名选民联署的奥地利，所选出来的总统其实缺乏实权，只是象征意义的国家元首，议会最大党选出总理才是掌握大权的。

香港须注意民主的其他方面

反过来说，即使设有公民提名，亦不代表民主程度就会显著提升。例如说，俄罗斯、哈萨克、安哥拉等国都设有公民提名，但根据经济学人智库所发表《2013年民主指数报告》，这些国家被列为独裁政权，民主程度（包括选举程序的民主性）远不及香港。

经济学人智库量度民主程度，除了看选举安排，还看四大因素：政府运作、政治参与、政治文化和公民自由权利。正处于民主过渡期的香港，民主程度在167 个国家或地区排第65 位，属于「有瑕疵的民主」（这个级别仅次于最高级的「完全民主」，而高于「混合政权」和「独裁政权」）。这个评级可以理解，香港的区议会和立法会选举权已经普及，只差在特首选举未有普选。香港在公民自由方面所获的评分一向很高（超过9 分），而在民主程序方面也有显著进步，整体而言，香港在2012 和13 年的得分和排名已高于2010及2011 年。

自从香港逐步推行选举民主化

后， 政府效能（efficacy）及运作效率（efficiency）其实有所倒退。2012 年开始，每次财政预算案都遇到「拉布」。各项基建或发展项目要通过都难于登天。香港的政治文化亦不成熟，以近期立法会事件为例，一方面，政治人才短缺，财委会主席被批评主持混乱，另一方面，少数议员透过不断提出程序问题和修订议案来拉布，瘫痪立法会几个法定委员会。成熟民主国家的政治人物懂得达成妥协和共识，而香港的政治文化则还有很大的改善空间。

如何确保普选特首无不合理筛选？

公民提名并非国际标准，而且不是《基本法》框架内的元素。不过，姑勿论有没有公民提名，不少人都希望普选机制做到两点：第一是没有不合理的筛选，第二是包容不同政见的人士。

《公民权利和政治权利国际公约》第25 条规定公民的投票及被选权「不受无理限制」；根据《公约》第2 条，无理限制的意思是有关限制乃基于种族、性别、宗教、政见、社会阶级等方面的歧视。我相信香港将来的特首选举不会设带有种族、性别等身分歧视的限制。

虽然如此，由于中央多次重申特首以至法官都应是爱国人士，于是有人担心日后的提名机制会筛走不同政见的人士，以致市民欠缺真正选择。

爱国要求成为绊脚石？

「特首要不要爱国」竟成为政改的争论点，可谓十分吊诡。其他国家或地区不会明文规定参选人须「爱国」，因为「爱国」是不言而喻的条件。那为什么爱国成为中央政府多次提出的要求？这正好反映中央政府察觉到有港人不爱国，以及有不爱国（甚至与国家对立）的人有意参选特首。假如这类人当选，对国家会有很大的伤害。

这个问题源于香港百多年的殖民地历史。港人经过百多年殖民者的价值灌输，尤其在回归前的10 年，英人大力推动人权、自由及民主等源自西方的「核心价值」，例如通过人权法，成立平机会及私隐专员公署等组织，更在政府内部向高层提出「benchmarking」（基准）的概念，敦促日后特区政府主要官员以西方基准衡量「一国两制」的成功程度，以致回归后一些治港人士提出「一国」不能「干预」「两制」的说法。有关争论至今仍然持续，相信是中央政府在6 月发表一国两制在港实践白皮书的原因之一。

北京提出特首须爱国的要求，乃源于对主权、安全和发展的关注。如果特区的首长不爱国，甚至是鄙视或痛恨中国，就有可能出卖国家，例如把牵涉国家安全的机密交给外国。国际关系学者JohnMearsheimer 指出：各国为求自保，必然追求扩充势力；现有霸权面对其他冒起的国家，必然设法打压。目前中国正是崛起中的国家，势必受到当今超级大国围堵，所以中国的顾虑并非庸人自扰。

如何落实爱国要求？

中央官员虽然明确提出了特首须爱国的要求，可是也指出难以为「爱国」作法律定义，唯有靠《基本法》所订明的机制，即首先在提名阶段由提委会判断，接着在普选阶段由广大选民判断，最后在任命阶段由中央政府判断。固然，这个过程涉及「筛选」，但其实所有选举本身就是筛选的过程。选举制度民主与否，关键在于筛选程序是否基于不合理的歧视，而不在于有没有筛选。

如果要就普选安排达成共识，港人应该「还原基本步」，回到《基本法》的框架，讨论落实普选的细节。按照《基本法》的规定，提名程序不外是提委会根据个别委员的投票结果作集体提名。社会各界和立法会各政党应该循这个方向商讨具体安排，包括怎样组成具广泛代表性的提委会、提委会应选用哪种投票制度，才会有出路。相反，如果靠动员群众上街或瘫痪立法会等手段来胁迫中央，只会导致各方全输。

结语

假如特区政府能排除万难，成功争取2017 年普选特首，香港的民主发展将较殖民地时代迈进一大步，港人选择特首的权力已是大大增加。这个机会可能转瞬而逝，实在值得我们珍惜。况且2017 年不是香港民主的终点，而是起点。特首选举制度若能在2017 年踏出普选第一步，将来方才可以逐步演进。正如前联合国大会会议主席耶雷米奇指出，不同地区应按照本身实际情况，建立最有利自身发展的制度。

来源:明报