作者︰叶刘淑仪女士 　|　 来源︰明报

上文提到香港在殖民地时代的体制承袭自英国，立法机关并不独立于行政机关，故并无出现「三权分立」。本篇我将解释港英年代沿用英国体制行政立法二为一体的安排。

英国著名记者及评论家Walter Bagehot 于1867 年出版了他的名著The English Constitution，文中深入剖析英国的议会内阁制及美国的总统制，Bagehot 认为前者较为优胜。两个制度的行政首长产生方法有所不同，在美国行政、立法机关是刻意分割，总统及参众两院成员由独立的选举产生，政府官员不可以在国会动议法案，须由国会多数派议员提出。副总统虽名为参议院主席，但除了在赞成与反对票数相同的情况下，他在参议院的日常会议中并无投票权。相反，英国选民只能选下议院的议员，首相及内阁成员按传统由下议院多数党或执政联盟议员兼任，故行政机关在立法机关有「基本盘」的支持。

Bagehot 在他的著作里形容行政立法二合为一是令英国政府能够高效运作的奥秘（efficient secret），而由议员组成的内阁（Cabinet）就是行政与立法之间的重要桥梁。内阁的起源追溯自英国君主的皇家咨询机构枢密院（Privy Council），枢密院成员包含议员、英格兰教会主教、高级法官等重要人士。枢密院的成员数目随时间演变而不断增多，由数十人增至现在的六七百人，人数愈多，这个咨询机构的日常运作愈见困难。为增加效率，君主渐渐集中听取核心顾问的意见，这些主要顾问渐渐演进成今天的内阁，而内阁的英文名称Cabinet 的原意就是「细小的房间」。中国古代亦有类似的机构，例如明朝的内阁、清朝的军机处等。

枢密院以至内阁都奉保密为重要原则， 枢密院的英文名称Privy Council 中的「Privy」原意是「private」或「私人」，本身就有保密的含意。内阁最引人入胜的地方就是外间无从得知其会议内容。

Bagehot 提到十九世纪的英国内阁的保密要求相当严格，每一次会议均无正式会议纪录，所有阁员不可私下记下会议内容，即使在最动荡的时刻，下议院亦未曾对外披露过内阁会议的任何内容。香港的行政会议亦有类似的保密制度。

由此可见，香港在殖民地时代政要兼任行政立法两局议员的做法并非「三权分立」，而「三权分立」亦不是高效及民主的政府的必要条件。

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